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某地區行政執法檢察監督現狀與加強策略

時間:2020-09-02 16:10作者:張楊
本文導讀:這是一篇關于某地區行政執法檢察監督現狀與加強策略的文章,我國《憲法》第一百二十九條明文規定我國檢察機關是國家的法律監督機關,并賦予其非常廣泛的法律監督權力。檢察機關對行政執法行為進行全面的法律監督,不僅是憲法權力,也是它的憲法使命。
  摘要
  
  我國《憲法》第一百二十九條明文規定我國檢察機關是國家的法律監督機關,并賦予其非常廣泛的法律監督權力。檢察機關對行政執法行為進行全面的法律監督,不僅是憲法權力,也是它的憲法使命。但是,鑒于有大量基于執法權的執法行為,由于法律規定上的不具體和不詳盡,即使檢察機關是法定的監督機構,也會導致無效監督。行政機關的檢察監督體系是全球討論的重點,各國均在進行不斷的摸索和深入研究,我國也在 2017 年頒布實施《行政訴訟法》增設行政公益訴訟一款, 開始在這一領域嘗試突破。


某地區行政執法檢察監督現狀與加強策略
 
  
  論文內容共分六部分,在第一和第二部分,首先進行了行政執法檢察監督相關概念的界定和基礎理論框架的構建。第三部分為實證部分,通過介紹 T 市 T區在行政執法檢察監督領域的做法及成效,調研相關數據統計,指出 T 市 T 區行政執法檢察監督存在的問題,如監督手段單一、檢察建議發揮作用不夠、行政公益訴訟收效甚微、抽象行政行為成為漏網之魚等問題現狀, 同時一一對應分析其原因,即行政訴訟監督制度不完善、檢察建議剛性不夠、行政公益訴訟制度不健全、立法空白導致監督范圍受限。第四部分通過考察研究域處典型國家行政執法檢察監督制度,總結這些國家的經驗對我國相關制度建設的重要啟示。第五部分是論文研究的重點,在前面分析問題及成因的基礎上,根據國外經驗的啟示,提出了進一步完善我國現有監督方式的對策:一是完善行政訴訟檢察監督制度;二是充分發揮檢察建議書的作用;三是健全行政公益訴訟制度;四是加強對抽象行政行為的檢察監督。
  
  論文最后對研究的內容進行了總結,并對 T 市 T 區檢察院的行政執法檢察監督工作提供最終意見和未來期望。首先,T 市 T 區檢察院要通過要求行政執法機關合理合法履行職責來監督行政執法機關的執法行為,建立一個以聯席會議前期溝通、普遍采用制發檢察建議書,加上行政抗議的“三位一體”模式的一個比較立體全面的監督體系。其次是以社會公共利益為立足點,大膽運用行政公益訴訟,包括行政訴訟前置程序、行政訴訟的提起、出庭支持公訴的檢察官參與庭審、行政抗訴、庭審程序的檢察監督、案件實體監督。最后是對制定制度、政策性文件等抽象行政行為實施的審查,包括對與法律法規沖突的規章、制度、政策性文件進行變更或停用的要求,并請有關部門予以審查。為了使依法行政和依法治國的愿景得以實現,檢察官必須有權對實踐中大量出現的行政執法行為進行法律監督,并在行政權與檢察權之間起到平衡作用。
  
  關鍵詞:   行政執法檢察監督 行政抗訴 檢察建議 行政公益訴訟 抽象行政行為。
  
  Abstract
  
  Article 129 of the Constitution of the People's Republic of China expressly stipulates that China's procuratorial organs are the state's legal supervision organs and grant them a very wide range of legal supervision powers. The comprehensive legal supervision of administrative law enforcement by the procuratorial organ is not only the constitutional power, but also its constitutional mission. However, given the large number of law enforcement actions based on the power of law enforcement, due to the lack of specificity and exhaustiveness in the legal provisions, even the procuratorate is a statutory supervisory agency, which will lead to invalid supervision.The procuratorial supervision system of administrative agencies is the focus of global discussions. All countries are continuously exploring and conducting in-depth research. China also promulgated and implemented the Administrative Procedural Law in 2017 to add an administrative public interest litigation, and began to try to break through in this area.
  
  The content of the thesis is divided into six parts. In the first and second parts,the definition of the related concepts of administrative law enforcement procuratorial supervision and the construction of the basic theoretical framework are first carried out. The third part is the empirical part. It introduces the practice and effectiveness ofT district T in the area of ??administrative law enforcement procuratorial supervision, investigates relevant data statistics, and points out the problems existing in T district T administrative law enforcement procuratorial supervision, such as the single means of supervision and the procuratorial recommendations. Insufficient effect, administrative public interest litigation has little effect, abstract administrative behavior has become the fish of the net, and the reasons are analyzed one by one, thatis, the administrative litigation supervision system is not complete, the procuratorial recommendations are not rigid enough, the administrative public interest litigationsystem is not complete, legislation The gap leads to limited supervision. The fourth part summarizes the important enlightenment of the experience of these countries to the construction of related systems in China by examining the administrative law enforcement inspection and supervision systems of typical countries in the study area.The fifth part is the focus of the thesis research. Based on the previous analysis of the problems and the causes, based on the enlightenment of extraterritorial experience, wepropose countermeasures to further improve China's existing supervision methods:First, to improve the administrative litigation and procuratorial supervision system;The role of procuratorial proposals; the third is to improve the administrative public interest litigation system; the fourth is to strengthen the procuratorial supervision of abstract administrative actions.
  
  At the end of the thesis, the content of the research is summarized, and the final opinions and future expectations are provided for the administrative law enforcementand prosecutorial supervision work of the T District T Procuratorate. First of all, the Procuratorate of the T district of the T city shall supervise the law enforcement actionsof the administrative law enforcement agencies by requiring them to perform their duties reasonably and lawfully, and establish a "trinity" of prosecution proposals issued through joint communication at the early stage of the joint meeting and generally adopted. A more comprehensive three-dimensional monitoring system.Secondly, based on the social and public interests, boldly use administrative public interest litigations, including pre-procedures of administrative litigation, initiation of administrative litigation, prosecutors who appear in court to support public prosecution, participate in court trials, administrative protests, procuratorial supervision of court proceedings, and supervision of case entities. The last is the review of the implementation of abstract administrative actions such as the formulation of systems and policy documents, including the requirements for changing or disabling regulations, systems, and policy documents that conflict with laws and regulations, and invite relevant departments to review them. In order to realize the vision of administration by law and governing the country according to law,prosecutors must have the right to legally supervise a large number of administrative law enforcement actions in practice, and play a balancing role between executive power and prosecutorial power.
  
  Keywords:   Administrative law enforcement procuratorial supervision Administrativeprotest;Prosecution recommendations;Administrative public interest litigation;Abstract administrative action.
  
  1、緒論
 
  
  1.1、選題目的及意義。

  
  我國的檢察機關是國家的法律監督機關,行政執法檢察監督作為檢察機關實施法律監督權的一部分,是依法行政和依法治國的保障。本文藉由 T 市 T 區的行政執法檢察監督為例,對我國在這一領域的發展進行研究,具有一定的借鑒意義。
  
  1.1.1、選題目的。
  

  中國共產黨第十五次全國代表大會首次提出了依法治國的基本戰略,并于1999 年以最具法律效力的形式正式納入了憲法條文。中國共產黨第十九次全國代表大會長達 68 頁的報告已經 55 次提到法治,并展現了中國特色社會主義法治的榮耀。依法治國的核心要素是依法行政,行政執法是達到依法行政的關必經之路。我國憲法第 129 條規定,我國的檢察機關是國家的法律監督機構,并賦予它們較寬覆蓋面的法律監督權。檢察機關對行政執法行為的檢察監督,不僅是憲法的權威,而且是憲法的任務!缎姓V訟法》第十條明確規定,檢察機關有權對行政訴訟進行法律監督。第六十四條規定,檢察機關有權進行行政抗議,即間接的對行政執法行為承擔了法律監督職責,檢察機關通過行政糾紛采取執法措施。
  
  《檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》中明確規定,檢察機關有權向有關行政機關提出檢察建議,對檢察機關針對行政執法行為進行直接檢察監督提供了牢固的淵源基礎。2017 年,我國的《行政訴訟法》加入了一項新的制度——行政公益訴訟,已成為檢察機關與消極作為的行政執法機關打交道的新利器。
  
  因為在行政權力之上產生的大量行政執法行為,雖也在內部和外部監督下,但由于缺乏直接、有效、剛性和有實踐價值的監督,因此忽略了許多濫用權力和行政機關怠于行使職權等等不利于社會良性運行和依法運行的現象。雖然檢察院是法律監督機構,但由于法律缺乏明確而具體的規定,因此不完善,所以行政法規實施的監督制度導致監督力度薄弱。在這種情況下,本文探討并對照了國外檢察機關監督行政執法機關的檢察監督體系設置方式,為今后改進監督方法和不斷發展法治鋪好了路,這就是本文的目的。
  
  1.1.2、選題意義。
  

  行政執法是行政權力外在化的一種形式。行政機關通過執法影響行政相對人的權利和義務,從而達到行政目的。自從發現權力的膨脹性以來,就權力限制一直有各種制度上的假設和實踐。但是,中國現有的行政執法體系無法適應前所未有的執法權擴張,造成執法手段的濫用,執法權的不合理使用和不時的不合法執法。不過,隨著近年來中國執法監督體系的研究和推進,新的研究文獻并不多。
  
  因此,本文的選題具有理論意義。
  
  作為我國人民代表大會制度的一部分,檢察機關擁有了更有效的檢察監督體系,以解決行政監督中的困難和不足。T 市 T 區檢察院作為全國諸多基層檢察院中的一分子,在行政執法檢察監督方面有著自己的特點,也有與我國其他檢察機關類似的通病。所以,以 T 市 T 區為例分析本地行政檢察監督制度,借鑒國外經驗,推而廣之給我國行政執法檢察監督制度架構獻言獻策是有實踐意義的。
  
  1.2、國內外研究綜述。
  

  作為一個普世性的問題,行政執法檢察監督體系的理論一直受到嚴格審查。
  
  我國目前也開始在行政公益訴訟方面尋求新嘗試。因此,深入探討解析國外理論觀點的特征,學習其成功經驗,方可建立符合我國國情的行政執法檢察監督制度框架。
  
  1.2.1、國外行政執法檢察監督制度研究綜述。
  
  現代的行政執法檢察監督執法理論是在法國首次提出的。法國學者 GabrielDufour 曾經對這一理論進行過概括性描述,國家和公共利益的代表是檢察官,總檢察長的執法權應該是獨立的、影響深遠的、有深度的,并且可以限制司法和行政權,一旦發生與國家利益和公共利益沖突的社會行為,總檢察長可以根據其權力向特別行政法院提出行政訴訟,以統籌國家和公共利益以及公民的重要利益。
  
  日本和德國的檢察官在該理論以及實踐上上有相似之處。比如,日本的學者美濃部達吉和德國的學者耶利內克都直截了當的提出,檢察官是國家和公共利益的代表,檢察官在行政機關的執法過程中發揮監督作用,理論和實踐的基礎建立在公益代表人制度之上,即檢察官只能出于公共利益參與其中的行政起訴,但沒有提起行政訴訟的權力。
  
  在英國和美國,因為形成了更為復雜的行政執法檢察監督體系,檢察機關的作用不能完全得以施展。英國的法律規定,公民可以經由總檢察長批準同意后,代表總檢察長提起訴訟,并且總檢察長可以親自參加涉及公共利益行政訴訟程序中。美國憲法和法律規定,政府的利益代表是檢察官。如果侵犯了政府和國家的利益或公共利益,檢察長都有權提起法律訴訟,檢察長也有權參加訴訟,還可以列席法庭審判。在某些情況下,檢察官不僅可以是原告,還可以是被告,并可以對判決提出上訴。此外,他有權提出建議和更正,檢察長甚至有權彈劾行政機關領導。
  
  在前蘇聯等社會主義國家,行政執法檢察監督制度的設立在很大程度上是受到列寧的法律監督觀點的鼓舞,檢察機關的全面監督幾乎覆蓋了社會和家庭的各個角落,包括政府部門、權力機構、社會團體、個人公民等都屬于其監督的對象。
  
  列寧認為,檢察院機關負責監督具體條文的執行情況。與政府單位不同,它沒有行政決策權,因此在檢察機關的監督下,這些機關可以依照法律行使其職能和權力來執法。列寧的法律監督理論思想與英美法系國家和大陸法系國家的檢察監督理論思想有所不同。①普遍監督也是目前為止對行政執法的覆蓋面最廣、最深入的監督模式。
  
  1.2.2、國內行政執法檢察監督制度研究綜述。
  
  外國檢察機關的行政監督職能在很大程度上限于行政糾紛的“提交權”和“參與權”,而我國卻僅限制在訴訟中提出行政抗議的權力(基層檢察院只能提請上級院提起行政抗訴,本身無行政抗訴權),而沒有賦予更為有效的起訴權或參與訴訟權,與國外在此領域的先進法學理念有很大不同,故我國在該領域的確需要更加完備。另外,外國檢察官也有權對執法部門進行上訴或抗訴,并參與訴訟以對法院的決定進行刑事監督。相比之下,中國的檢察官擁有唯一的抗訴權,僅限于程序監督,監管范圍似乎很狹窄。
  
  令人深受鼓舞的是,近幾年隨著生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域侵害國家利益和社會公共利益的事件時有發生,我國已嘗試在行政公益訴訟領域進行實踐探索。學者顏運秋認為,“從訴權理論看,公益訴權主體具有廣泛性、平等性。任何個人和組織、國家機關對于侵害公共利益的行為都可以提起訴訟。”①中國人民大學黨委副書記、副校長王利明認為:“檢察機關是公共利益維護者,提起公益訴訟主體應該包括檢察機關。”②目前學者姜明安的觀點較為流行,他認為,“應當明確在國家或公共利益受到損害而無從起訴的情況下,才可賦予檢察機關以原告資格,指定檢察機關作為公益代表人或者國家利益的代表人提起訴訟。”③黨的十八屆四中全會明確提出:“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。 ”隨后于 2015 年進行試點工作嘗試,并在 2017 年 7 月 1 日正式以立法的形式將這一制度予以實施,這意味著我國在這一領域的體系設計上終于有了新起點。
  
  筆者以上國內外現有的研究雖成體系且理論成熟,但筆者仍認為有以下不足: 一是多數從事這一理論研究的學者不能做到深入基層、親身實踐,從具體國情出發,對這一問題進行有針對性的剖析;二是隨著近幾年我國在行政執法檢察監督領域不斷頒布新的法律條文,推行新的政策措施,使得之前多數學者的理論研究已跟不上形勢,不能做到與時俱進,無法對未來作出準確指引。三是行政執法檢察監督的的相關主體有檢察機關、行政執法機關等,人員身份是檢察官、公務員等,它們是這一制度的親歷者,學者理論雖論證嚴謹、理論研究深入,但畢竟隔行如隔山,有些理論與實踐尚有差異。
  
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  1.3、研究的主要內容框架與創新點
  1.3.1、研究的主要內容框架
  1.3.2、本文的創新點
  1.4、研究方法.
  
  2、相關概念及理論基礎.
  
  2.1、相關概念界定
  2.1.1、行政執法
  2.1.2、行政執法檢察監督
  2.2、理論基礎.
  2.2.1、有限政府理論.
  2.2.2、權力制衡理論.
  
  3、T市T區行政執法檢察監督的實證分析.
  
  3.1、T市T區行政執法檢察監督的做法及成效.
  3.2、 T市T區行政執法檢察監督存在的問題.
  3.2.1、法律監督手段單一.
  3.2.2、檢察建議在實踐中發揮作用不夠
  3.2.3、行政公益訴訟實際收效甚微.
  3.2.4、對抽象行政行為無法進行檢察監督
  3.3、T市T區行政執法檢察監督存在問題的成因分
  3.3.1、 行政訴訟制度不完善
  3.3.2、檢察建議缺乏剛性.
  3.3.3、行政公益訴訟制度不健全.
  3.3.4、立法空白導致監督范圍受限.
  
  4、國外行政執法檢察監督的經驗借鑒
  
  4.1、大陸法系代表國家德國一公益代表制度
  4.2、英美法系代表國家英國一總 檢察長提起行政訴訟公
  4.3、俄羅斯一一檢察機關的一-般監督權.
  4.4、國外行政執法檢察監督經驗對我國的啟示
  4.4.1、我國與國外國家的橫向比較
  4.4.2、國外行政執法監督制度對我國的啟示
  
  5、完善我國行政執法檢察監督的對
  
  5.1、完善行政訴訟監督制度
  5.1.1、完善行政訴訟檢察監督立法:
  5.1.2、提高行政訴訟檢察監督質量
  5.1.3、豐富行政訴訟檢察監督對象
  5.1.4 、打造專業能力過硬的檢察官團隊
  5.1.5、平衡行政檢察監督與民事行政檢察工作.
  5.2、充分發揮檢察建議書作用
  5.2.1、充分認識檢察建議書的價值
  5.2.2、規范檢察建議書的制作
  5.2.3、公開檢察建議書的送達
  5.2.4、跟進檢察建議書的落實
  5.2.5、提高檢察建議的質量
  5.3、健全行政公益訴訟制度.
  5.3.1、 擴大案件線索渠道.
  5.3.2、規范訴前程序
  5.3.3、放寬立案底線
  5.3.4、增設適格原告主體
  5.4、加強對抽象行政行為的檢察監督.
  5.4.1、對不合理的抽象行政行為一制發檢察建
  5.4.2、對不合法的抽象行政行為一 制發檢察建議、提起行政公益訴訟
 
  6、結論

  回顧前文對 T 市 T 區檢察院在行政執法檢察監督方面的做法和成效的介紹,并分析在監督過程中出現的問題并分析其原因,筆者結合 T 市 T 區檢察院工作實際,認為應這樣完善其行政執法檢察監督體系:首先,T 市 T 區檢察院要通過要求行政執法機關合理合法履行職責來監督行政執法機關的執法行為,建立一個以聯席會議前期溝通、普遍采用制發檢察建議書,加上行政抗議的“三位一體”模式的一個比較立體全面的監督體系。其次是以社會公共利益為立足點,大膽運用行政公益訴訟,包括行政訴訟前置程序(訴訟前的檢察建議)、行政訴訟的提起、出庭支持公訴的檢察官參與庭審、行政抗訴、庭審程序的檢察監督、案件實體監督。最后是對制定制度、政策性文件等抽象行政行為實施的審查,包括對與法律法規沖突的規章、制度、政策性文件進行變更或停用的要求,并請有關部門予以審查。為了使依法行政和依法治國的愿景得以實現,檢察官必須有權對實踐中大量出現的行政執法行為進行法律監督,并在行政權與檢察權之間起到平衡作用。

  T 市 T 區檢察院資深檢察官周某發表了自己的看法,要構建更加合理的行政執法檢察監督體系,需要找準三個要害:定位好檢察院自身角色、著力提高監督效率、力求最優的法律效果和社會效果。筆者認為,T 市 T 區檢察院作為全國諸多基層檢察院中的一份子,在行政執法檢察監督方面有著自己的特點,也有與我國其他檢察機關類似的通病。所以,以 T 市 T 區為例分析本地行政檢察監督制度,借鑒國外經驗,推而廣之給我國行政執法檢察監督制度架構獻言獻策是可行的。

  英國教授阿克頓曾直言:“權力導致腐敗,沒有被監督的權力必然帶來無法估量的腐敗”。為了使行政執法權的合理合法運用,避免行政執法機關單方面的僅憑主觀執法,完成建設社會主義法治國家的目標,檢察機關應當從根本上掌控對行政執法行為的法律監督權,對行政執法權起到應有的制衡作用, 這樣才能實現社會和諧、科學、穩定的發展。

  主要參考文獻

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